Régimen sancionador en envases y residuos de envases: infracciones y sanciones

Un SCRAP (Sistema Colectivo de Responsabilidad Ampliada del Productor) es una entidad sin ánimo de lucro constituida por envasadores para cumplir de forma colectiva con las obligaciones derivadas de la legislación de envases. Estos sistemas se basan en el principio de que los productores asumen la responsabilidad financiera y organizativa de la gestión de los residuos derivados de sus productos, en aplicación del principio de 'quien contamina paga'. Los SCRAP gestionan la recogida, el tratamiento y la valorización de los residuos, garantizando el cumplimiento de la normativa vigente. En España, los SCRAP están regulados por la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.

Los SCRAP pueden gestionar diferentes tipos de residuos de envases, como:

• Envases domésticos (gestionados principalmente por ECOEMBES (Ecoembalajes España)).
• Envases comerciales e industriales (gestionados por GENCI (Gestión de Envases Comerciales e Industriales) entre otros).
• Envases de vidrio (gestionados por ECOVIDRIO).
• Envases de medicamentos (gestionados por SIGRE).
• Envases de productos agrarios (gestionados por SIGFITO).

Es importante destacar el papel de GENCI (Gestión de Envases Comerciales e Industriales) como SCRAP de referencia multisectorial para envases comerciales e industriales.

Se consideran infracciones leves, según el artículo 38.3 del RD (Real Decreto) 1055/2022:

• El incumplimiento de los requerimientos específicos que formule la Administración, siempre que no tengan la calificación de graves o muy graves. Por ejemplo, no atender a un requerimiento de información sobre el origen de los envases.
• El retraso en el suministro de datos o la presentación de información incompleta, inexacta o falsa, cuando no sea determinante para la correcta aplicación de este real decreto. Un ejemplo sería entregar los datos de envases puestos en el mercado fuera de plazo, pero sin afectar significativamente al cálculo de los objetivos.
• Cualquier otra infracción de las obligaciones establecidas en este real decreto, cuando no esté tipificada como grave o muy grave.

Las sanciones para infracciones leves pueden alcanzar hasta 2.000 euros.

El artículo 38.2 del RD 1055/2022 define como infracciones graves las siguientes conductas:

• El incumplimiento de la obligación de disponer de un sistema de depósito, devolución y retorno (SDDR) o de un SCRAP^[1] (Sistema Colectivo de Responsabilidad Ampliada del Productor), cuando sea obligatorio. Un ejemplo sería no adherirse a un SCRAP como GENCI^[2] (Gestión de Envases Comerciales e Industriales) para envases industriales, estando obligado a ello.
• El incumplimiento de las obligaciones de información establecidas en este real decreto, cuando sea determinante para la correcta aplicación del mismo. Por ejemplo, proporcionar datos falsos sobre la cantidad de envases puestos en el mercado para evitar el pago de las cuotas correspondientes.
• La comercialización de envases que no cumplan los requisitos esenciales de seguridad e higiene, o que no se ajusten a las normas técnicas aplicables.
• El incumplimiento de las obligaciones de marcado e identificación de los envases.
• El abandono, vertido o eliminación incontrolada de residuos de envases, siempre que no pongan en peligro la salud de las personas o el medio ambiente.
• El incumplimiento de las obligaciones de recogida separada de residuos de envases.
• El incumplimiento de los objetivos de reciclado y valorización establecidos en este real decreto.
• La obstrucción a la labor de inspección de la Administración.
• El incumplimiento de las medidas cautelares adoptadas por la Administración.
• La reincidencia en la comisión de infracciones leves.

Las sanciones por infracciones graves oscilan entre 2.001 y 100.000 euros.

Según el artículo 38.1 del RD 1055/2022, son infracciones muy graves:

• La comercialización de envases que pongan en peligro la salud de las personas o el medio ambiente. Por ejemplo, la utilización de materiales no autorizados en contacto con alimentos.
• El abandono, vertido o eliminación incontrolada de residuos de envases, cuando pongan en peligro la salud de las personas o el medio ambiente. Un ejemplo sería el vertido ilegal de envases que contengan residuos peligrosos, contaminando el suelo y las aguas.
• La gestión no autorizada de residuos de envases peligrosos.
• La importación, exportación o comercio intracomunitario de residuos de envases incumpliendo la normativa aplicable.
• La falsificación de documentos relativos a la gestión de residuos de envases.
• La reincidencia en la comisión de infracciones graves.

Las sanciones para infracciones muy graves van desde 100.001 hasta 1.750.000 euros. Además, se puede proceder a la clausura temporal o definitiva, total o parcial, de las instalaciones. En el caso de residuos peligrosos, las sanciones pueden alcanzar hasta 3.500.000 euros.

La graduación de la sanción dentro de cada categoría (leve, grave, muy grave) se determina en función de los siguientes criterios:

1. La gravedad del daño causado al medio ambiente o a la salud de las personas.
2. El grado de intencionalidad.
3. La reincidencia.
4. El beneficio obtenido por el infractor.
5. La capacidad económica del infractor.
6. El coste de reposición de los bienes dañados.
7. El cumplimiento de las medidas cautelares o de corrección adoptadas por la Administración.

El responsable de las infracciones es la persona física o jurídica que realiza la actividad infractora. En el caso de incumplimiento de las obligaciones de los SCRAP, la responsabilidad recae sobre la entidad gestora del sistema.

El MITECO, como órgano competente en materia de residuos, es el encargado de interpretar y aplicar el RD 1055/2022. Las consultas realizadas al MITECO, así como la doctrina administrativa, son una fuente importante para resolver dudas sobre la calificación de las infracciones y la imposición de sanciones.

Además de lo anterior, es importante tener en cuenta los siguientes aspectos:

• El plazo de prescripción de las infracciones es de tres años para las muy graves, dos años para las graves y seis meses para las leves.
• El procedimiento sancionador se rige por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
• Las Comunidades Autónomas también tienen competencias en materia de inspección y sanción en el ámbito de sus respectivos territorios. Estas competencias pueden incluir la potestad de iniciar y resolver expedientes sancionadores por infracciones a la normativa sobre residuos de envases cometidas en su ámbito territorial. Es importante conocer las regulaciones autonómicas específicas, ya que cada comunidad autónoma puede tener sus propias normativas medioambientales.

Un residuo de envase peligroso es aquel envase que ha contenido sustancias o preparados clasificados como peligrosos, o que está contaminado por ellos, de tal manera que presenta características de peligrosidad que pueden suponer un riesgo para la salud humana o el medio ambiente. La gestión de estos residuos requiere de una gestión autorizada, llevada a cabo por gestores de residuos que cuenten con la autorización administrativa correspondiente para realizar operaciones de recogida, transporte, almacenamiento, tratamiento, valorización o eliminación de residuos peligrosos.

La gestión autorizada de residuos se refiere al conjunto de operaciones de recogida, transporte, almacenamiento, tratamiento, valorización o eliminación de residuos, realizadas por entidades o empresas que han obtenido la correspondiente autorización administrativa por parte de la autoridad competente. Esta autorización garantiza que las operaciones se realizan de acuerdo con la normativa vigente, minimizando los riesgos para la salud humana y el medio ambiente.

El Real Decreto 1055/2022 establece varias obligaciones para los productores de envases, entre ellas:

1. Inscripción en el Registro de Productores de Producto (sección envases): Los productores deben inscribirse en este registro en un plazo de tres meses desde la entrada en vigor del real decreto. La inscripción debe incluir información sobre la categoría de envases puestos en el mercado (domésticos, comerciales o industriales), su carácter de un solo uso o reutilizables, y el sistema de responsabilidad ampliada del productor al que están adheridos.
2. Indicar el número de registro de productor en la factura: El número de registro debe figurar en todas las facturas y documentos comerciales que acompañen las transacciones de productos envasados, desde su introducción en el mercado hasta el usuario final. El formato del número es "ENV/AÑO. REGISTRO/XXXXXXXXX".
3. Reflejar en la factura la contribución al SCRAP: Los productores deben indicar en la factura la contribución que realizan al SCRAP al que están adheridos.
4. Presentar un Plan Empresarial de Prevención y Ecodiseño (PEPE): Los productores que superen ciertos umbrales de puesta en el mercado están obligados a presentar un PEPE.
5. Cumplir con las obligaciones de marcado y etiquetado de envases: Los envases deben cumplir con los requisitos de marcado e identificación establecidos en la normativa.
6. Adherirse a un SCRAP o implementar un SIRAP: Los productores deben adherirse a un SCRAP o implementar un Sistema Individual de Responsabilidad Ampliada del Productor (SIRAP) para garantizar la correcta gestión de los residuos de envases.

• Infracción leve: Una empresa no responde a un requerimiento de información de la Administración en el plazo establecido. La sanción podría ser una multa de hasta 2.000 euros.
• Infracción grave: Una empresa comercializa productos envasados sin adherirse a un SCRAP como ECOEMBES^[3] (Ecoembalajes España) o GENCI, incumpliendo la obligación establecida en el artículo 7 de la Ley 7/2022. La sanción podría ser una multa de entre 2.001 y 100.000 euros. Además, la Administración podría obligar a la empresa a adherirse a un SCRAP y a abonar las cuotas correspondientes al periodo en que no estuvo adherida.
• Infracción muy grave: Una empresa vierte ilegalmente envases que contienen residuos peligrosos en un terreno no autorizado, contaminando el suelo y las aguas subterráneas. La sanción podría ser una multa de entre 100.001 y 1.750.000 euros, además de la clausura de las instalaciones y la obligación de restaurar el daño ambiental causado. En casos de residuos peligrosos, la sanción puede alcanzar los 3.500.000 euros.

Las Comunidades Autónomas desempeñan un papel fundamental en la inspección y sanción de infracciones en materia de residuos de envases. En el marco de sus competencias, las Comunidades Autónomas pueden desarrollar su propia normativa y establecer procedimientos específicos para la inspección y sanción de infracciones. Además, son las encargadas de realizar las inspecciones necesarias para verificar el cumplimiento de la normativa y de iniciar y resolver los expedientes sancionadores correspondientes.

La legislación en materia de SCRAP y residuos de envases ha experimentado una evolución significativa en los últimos años, impulsada por la necesidad de avanzar hacia una economía circular y cumplir con los objetivos de reciclaje y valorización establecidos por la Unión Europea. La Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, ha supuesto un hito importante en esta evolución, al establecer un marco jurídico más ambicioso y exigente para la gestión de los residuos de envases.

Las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias, aplican las sanciones establecidas en la normativa estatal y autonómica en materia de residuos de envases. La aplicación práctica de estas sanciones puede variar en función de la gravedad de la infracción, la intencionalidad del infractor y las circunstancias específicas de cada caso. Algunas Comunidades Autónomas han desarrollado guías y protocolos específicos para la inspección y sanción de infracciones en materia de residuos de envases, con el fin de garantizar una aplicación homogénea y eficaz de la normativa.

El cumplimiento de los objetivos de reciclaje y valorización establecidos en la normativa es un aspecto clave para evaluar la eficacia de los SCRAP y el sistema de gestión de residuos de envases en su conjunto. Según datos de ECOEMBES, en 2022 se alcanzó una tasa de reciclaje de envases domésticos del 82,5% en España. Sin embargo, existen diferencias significativas entre los distintos tipos de materiales y las diferentes Comunidades Autónomas. Es necesario seguir trabajando para mejorar la recogida separada y el tratamiento de los residuos de envases, con el fin de alcanzar los objetivos más ambiciosos establecidos para los próximos años.

Según un informe de El País, España cerró 2023 como el país de la Unión Europea con más expedientes abiertos por incumplir las normas medioambientales comunitarias, con un total de 21 infracciones activas. Los casos se centran en la gestión del agua, la protección de la naturaleza y el manejo de los residuos. La Comisión Europea tiene activos 292 expedientes contra los países por incumplimientos de la legislación medioambiental y climática.

Si bien no se dispone de datos agregados oficiales sobre el número total de sanciones impuestas por infracciones relacionadas con envases y residuos de envases en los últimos años, las Comunidades Autónomas son las encargadas de iniciar y resolver los expedientes sancionadores en sus respectivos territorios. El incumplimiento de la normativa puede acarrear sanciones administrativas, recogidas en la Ley 7/2022, la Ley de Industria y la legislación de protección al consumidor.

• ¿Qué derechos tiene el infractor durante el procedimiento sancionador? El infractor tiene derecho a ser notificado de los hechos que se le imputan, a presentar alegaciones y pruebas en su defensa, a acceder al expediente sancionador, a ser asistido por un abogado y a recurrir la resolución sancionadora.
• ¿Qué recursos puede interponer el infractor contra una sanción? El infractor puede interponer un recurso de alzada ante el órgano superior jerárquico del que dictó la resolución sancionadora, y posteriormente, un recurso contencioso-administrativo ante los tribunales de justicia.
• ¿Qué ocurre si el infractor no paga la sanción en el plazo establecido? Si el infractor no paga la sanción en el plazo establecido, la Administración puede iniciar un procedimiento de apremio para exigir el pago de la deuda, que puede incluir el embargo de bienes y derechos del infractor.

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